保罗·沃尔克｜三个关键教训和我的一个展望
1927年9月5日，新泽西，宁静的开普梅。
2018年9月5日，纽约市，喧嚣的纽约市。
从空间上来看，开普梅和纽约市相距不远，中间只有160英里（约260公里）没有红灯的公路。
从时间上来说，我90年的人生之旅充满了曲折，中间穿插着漫长的弯路，我遇到了一些至今仍然需要关注的显著挑战。
当我是孩童时，正值经济大萧条时期，我被一个强大而安全的家庭保护着。当我是少年时，温斯顿·丘吉尔几乎是一个人站出来反对纳粹暴政，富兰克林·罗斯福宣布了四项自由，并最终在第二次世界大战中取得了真正的“美国”胜利，我从这一系列事件中深受鼓舞。当我是学生时，我接受到了伟大的大学提供的最好教育，并开始了解政治和经济世界的不同观点。当我成年时，我的大部分时间都在政府、财政部和美联储度过，我为成为一个自信而强大、注定要领导自由世界的国家的一员而自豪。
我喜欢20世纪六七十年代与我年轻的家人在华盛顿度过的那段时光。我们有很多好朋友，他们大都从事公共服务领域的工作。我们在帮助制定经济政策，为自由民主、开放市场和法律至上的美国理想做出贡献方面，有共同的自豪感。
然而今天，环境完全不同以往了。一些国家的民粹主义潮流涌动，以及专断政府的强权，挑战了美国的领导地位。在美国国内，意识形态分歧日益严重，甚至在历史悠久的政党内部也是如此，这呈现出巨大而陌生的新挑战。
我们已经开始质疑我们伟大社会的所有标志：我们的公共教育系统和受人尊敬的大学，曾经“可靠”的新闻自由，甚至是科学专业知识。我们的法院、国会、总统本身——所有宪制民主的基本机构的合法性都受到了质疑。
“良好的政府”这个曾经备受推崇的短语，现在被视为是矛盾的，而不是美国社会公认的目标。犬儒主义日渐蔓延，无处不在。
有一件事是肯定的——我再也不想去华盛顿了，虽然我很高兴在那里度过了职业生涯的大部分时光，而且那里曾被我的家人视为家乡。因为，今天华盛顿这个由公共服务伦理主导的中产阶级为主、中等规模的城市，到处散发着财富和权利的气息。既不像纽约那样的金融中心，也不像硅谷那样的科技中心，华盛顿的资金主要用于制定公共政策和法律，以造福特定的利益群体。这也体现在对办公空间、豪华酒店、高价公寓和餐馆的需求不断上升，以服务于越来越多的律师和说客。
据报道，目前华盛顿周边地区的居民人均收入处于最高水平。我不知道现在这些居民中有多少参议员和众议员，也不知道他们的收入是多少。我只知道，他们把大量的时间用于“拨打电话寻求划拨更多的美元”以资助昂贵的竞选活动，但只花了很少时间用于在华盛顿与同事交往、寻求折中以及达成共识。
今天，在这个国家，我们面临着一个巨大的挑战，那就是——恢复公众的使命感和对政府的信任感。我们亟须在政治进程中进行改革，我们需要能够带领我们重塑和保持伟大民主共识的领导者。
对刚刚接触政治世界的精力充沛的人来说，这是一个挑战。但我这位如今年事已高的公务员，仍能从几十年的公共服务中，提炼出一些关键的教训，我称之为“三个真理”。
事实上，这就是我最终决定写这本书的原因。
稳定的价格
在我担任美联储主席第二任期的初期，一位同事在公开市场委员会会议上抱怨说，我们被指责为“下意识的通胀斗士”。我立即答复说，这是“相当不错的声誉”，表明我们正在取得进展。
对货币的信任，是良好的政府和经济增长的根本。鉴于美元和美国金融体系在世界上的角色，这种影响远远超出了我们国家的范围。
我们的货币体系，就像几乎所有国家的货币体系一样，依赖于法定货币。没有黄金或其他有价值的硬资产以固定兑换价格与纸币（或银行存款）挂钩。我们隐约地认为，我们货币的稳定性是理所当然的，或者是应该的，我们的货币可以在今天、明天，甚至在未来买到杂货、房子，甚至是承诺在未来支付一定数额美元的债券。
维持这种预期和信心，是货币政策的一项基本责任。一旦丧失，后果就会很严重，稳定性也很难恢复。利率上升，储蓄受到挤压，外汇市场的货币贬值。一些交易员和投机者可能会独得先机，但工薪阶层和领取固定收入的人，就像大多数退休人士一样，将受到损失。
20世纪70年代，美国经历过这种“滞胀”，价格涨幅达到了和平历史时期的最高水平。与通常情况一样，通胀过程形成了一种恶性循环，对价格上涨的预期导致了更大程度的通胀。在缺乏其他有效选择的情况下，它最终被强有力的货币政策所消灭。严重的衰退是无法避免的。我们经历过的20世纪70年代中期无力的反通胀尝试失败的教训，以及80年代初需要更持久努力的经验等反复提醒我们，一旦价格恢复稳定，就务必保持稳定。
今天的环境完全不同了。亲历过滞胀的一代人正在慢慢逝去。相比之下，在过去30年里，我们保持了足够的价格稳定，使低通胀或零通胀预期在我们的思维中根深蒂固。从中国等国进口的廉价商品等因素起到了一定作用，我们的货币当局清楚地认识到了保持价格稳定的重要性。毫无疑问，这些坚定的预期，在很大程度上帮助美国在2008年金融危机期间和之后吸收巨额预算赤字，大规模注入官方流动性，同时又不唤醒通胀力量。
我的职业生涯给我的一个教训是，这样的成功可以为自己的毁灭埋下种子。我看到一个又一个国家，面对破坏性的通货膨胀，努力恢复稳定。然而在胜利在望之时，当局却放松了管制，接受了“小幅通胀”，希望刺激经济进一步增长，最终导致整个过程重新开始。拉丁美洲大部分地区经济政策的悲惨历史，提供了太多的例子。
美国不像拉丁美洲，拉美历史上经常发生通货膨胀，但美国确实面临着货币和财政政策的持续挑战。目前，虽然劳动力市场压力日益加大，长期的扩张和充分就业并未扰乱价格稳定，但这是货币政策的关键时期。
正如我之前所述的，已故的比尔·马丁以其央行的工作就是“在聚会渐入佳境时收走大酒杯”的名言而闻名。现实生活中一个残酷的事实是，很少有主人愿意过早地结束聚会——他们等待的时间太长，所以当风险变得明显时，真正的损害其实已经造成。
央行行长是“经济聚会”的主人。很多时候，货币限制——从来都不受欢迎——被拖延得太久。通货膨胀的过程开始后，挑战变得更加严峻。
今天，认识到需要监管通胀后，包括美联储在内，现代的中央银行已经达成了惊人的共识，即设置一个新的通货膨胀率政策“红线”：在精心设计的消费者价格指数中，2％的增长率是可以接受的，甚至是可取的，但同时也是极限。
我对其原理感到困惑。多年前，在我的教科书里没有2％的目标或者限制。我不知道这有什么理论依据。同时作为目标与限制是很困难的。如果通胀率成功地保持在2％，就意味着价格水平将在一代人多一点的时间内翻一番。
我确实知道一些实际情况。没有任何一个价格指数能够精确地反映只有1/10或1/4个百分点的消费价格的实际变化。商品和服务的不同种类、需求的变化、价格和质量的细微变化太过复杂，无法每月或每年进行精确计算。此外，价格存在随着经济增长或放缓而变化的趋势，在经济扩张时期价格会上涨一点，在经济放缓或衰退时期价格可能会下跌一点，但不是年复一年的横向波动。
然而，正当我写下这些文字时，随着经济增长和失业率接近历史低点，人们开始担心消费价格增长太慢——仅仅因为它比2％的目标低了1/4左右！这是否意味着要“放松”货币政策，或者至少推迟紧缩，即使是在经济充分就业的情况下？
当然，这是无稽之谈。央行行长是如何落入这样的陷阱的？赋予单一统计数据的微小变化如此大的权重，而这一统计数据本身又有其固有的弱点。我想我知道根源了——这不是一个理论或深入实证研究的问题，而是有关部门在一个遥远的地方做一个非常实际的决定。
新西兰是个小国，以钓鳟鱼而闻名于世。因此，当我在1987年离开美联储时，我愉快地接受了其访问邀请。事实证明，在这方面我“被骗”了。在奥克兰下飞机后，我才得知捕鱼季节已经结束。早知如此，我就把我的飞蝇钓竿留在家里了。
但在其他方面，这次访问非常吸引人。新西兰的经济政策正在发生根本性的变化。多年的高通胀、经济缓慢增长和不断增加的外债，让人们转而支持自由市场，并在传统的左翼工党领导下猛烈抗击通胀。
这些变化包括将央行的重点缩小到一个单一目标：将通胀率降至预定目标。新政府将年通货膨胀率0~2％设定为中央银行的主要目标。目标的简洁性被视为其吸引力的一部分——没有借口，没有对冲，一个政策，一个工具。在一年左右的时间里，通货膨胀率下降到2％左右。
新西兰中央银行行长唐纳德·布拉什像旅行推销员，他有很多顾客。当我读到1996年7月联邦公开市场委员会会议上关于美联储“价格稳定”目标的讨论时，我想到了它在实践中的吸引力。珍妮特·耶伦当时问美联储主席艾伦·格林斯潘：“你如何定义价格稳定？”对我来说，他给出了唯一合理的答案：“一般价格水平的预期变化不会有效改变商业或家庭决策的状态。”
珍妮特坚持说：“能给我一个这种状态下的数字吗？”
所以，艾伦的一般原则在我看来是完全恰当的，最终被转化成了一个数字。毕竟，经过计量经济学训练的员工计算出来的那些回归模型必须是美联储的数据，而不是原则。
我明白，可以提出将2％作为“稳定性”上限的合理论点。有分析指出，官方价格指数往往夸大了价格的上涨，因为没有考虑到商品和服务质量会随着时间而改善。分析还指出，预期和行为是由商品的价格决定的，生产率提高和激烈竞争抑制了商品价格上涨，而不是由像教育和医疗这样的服务成本来决定的，其生产率的提高是缓慢的。
但同样真实的是，危险的种子就此埋下。这种看似精确的数字表明，随着情况的变化，可以通过更灵活的目标来微调财政政策。如果经济增长过于疲软，也许可以提高到3％来提供一点儿刺激？如果3％还不够，那为什么不能提高到4％呢？
我没有随便编制数字。我偶尔会读到美联储官员或国际货币基金组织经济学家提出这样的想法，而更多读到的是由经济学教授提出的。在日本，这似乎是新的信条。我还没有听到有人说，在经济强劲的情况下，或许应该降低通胀目标！
事实是，即使这是可取的，货币和财政政策工具也不允许这种程度的精确。屈服于“试水”的诱惑只会削弱对稳定的承诺，而这正是稳健的货币政策所需要的。
我的一些哈佛大学教授在很久以前就宣称，轻微通胀对就业是件好事。尽管诺贝尔经济学奖得主的研究和数十年的经验表明，事实并非如此，但这种古老的信念仍然存在。以新的、更复杂的形式，引发争论的似乎是对通货紧缩的恐惧。
通货紧缩，被定义为价格的显著下跌。如果它长期持续下去，那确实是一个严重的问题。在美国已经有80多年都没有发生过通货紧缩了。
的确，名义利率不可能大幅降到零以下。因此，这种观点认为，让我们保持“一点通胀”——即使是在经济衰退时期——作为一种保障，一种使“实际”利率为负的“走后门”方式。消费者将有动力在今天购买明天可能会更贵的产品；借款人将被引诱以零利率或低利率借款，在价格进一步上涨之前进行投资。
在我看来，这些观点都缺乏实证支持。然而，对通货紧缩的担忧，似乎已在官员和评论人士中变得普遍。甚至在1984年7月，当我和美联储的同事还在监控4％的通胀率时，《纽约时报》头版就刊登了一篇有关潜在通缩的文章。实际的通货紧缩是罕见的。然而，事实上，这种恐惧很容易导致无意中增加风险的政策。
历史讲述了这个故事。在美国，我们经历了几十年没有通货膨胀的良好增长——20世纪50年代和60年代初，以及20世纪90年代直到2000年初。那些稳定的年份里出现了8次经济衰退，其中大多数都是短暂的，没有出现通货紧缩。
我们仅在20世纪30年代经历过一次严重的通货紧缩。2008—2009年，人们有理由担忧出现通货紧缩。这两起事件的共同特征是——金融体系的崩溃。
我们不能指望在未来阻止所有的金融过度与衰退。这就是自由市场、金融创新和我们与生俱来的“动物精神”的历史模式。对我来说，这个教训是非常清楚和深刻的。通货紧缩是金融体系严重崩溃时带来的威胁。在没有系统性金融动荡的情况下，即便是1975年和1982年的大衰退，缓慢的增长和周期性的衰退也没有带来这样的风险。
真正的危险，是来自鼓励或无意中容忍不断上升的通胀，以及极端投机和冒险的“近亲”，即在泡沫和过度行为威胁金融市场时袖手旁观。但具有讽刺意味的是，努力实现“轻微通胀”的“宽松货币”，作为一种防止通货紧缩的手段，反过来最终可能导致通货紧缩。
这就是货币政策的基本教训，它要求对价格稳定和金融体系进行审慎监督。这两项要求，必然促使和要求中央银行履职尽责。
稳健的金融
央行已经存在很长时间了。最初，它们是为帮助政府融资而设计的。它们还可以发行货币，并对其他银行提供一些纪律约束。亚历山大·汉密尔顿设立的短暂的美国国家银行就是一个例子。
由于人们担心东海岸的经济利益会扼杀各州的经济独立和增长，这一早期中央银行前身便失败了。直到1913年，在破坏性日益严重的银行业危机之后，美国才建立了一个真正的中央银行来发行货币，合理化银行存款准备金要求，向银行提供贷款，并实施国家监管。又花了20年的时间，这个新系统才充分发挥出潜在的活力。
联邦储备系统的结构被设计得这般复杂，而且一直维持这般是有充分理由的。作为一种政治妥协行为，该“体系”旨在平衡统一政策与地区利益、独立性与公共责任、政府管控与私人参与。
美联储有时也是一个有争议的机构，本质上也是如此。争论更多地集中在政策和权力上，而不是其独特的组织结构上。但是政策和组织又确实是不可分割的。关键是“独立性”——这是在准备与卡特总统的第一次会面时，我在笔记上写下的第一点，这并不是偶然的。我写下的第二点是“政策”——应该如何行使这种独立性。
当需要实施限制性的货币政策和监督管理金融机构时，美联储必然会引起争议。这就是为什么这个体系需要保护，以抵御我所说的利益输送或党派政治压力。与此同时，美联储无疑是政府的一部分。它的权力来源于国会“铸造货币并规范货币价值”的宪法义务。它不是服从于“总统命令”的行政机关的一部分，无论詹姆斯·贝克在1984年说过什么。
从实际情况来看，435名众议员和100名参议员无法对中央银行的日常运作和政策决策负责。国会也不希望将这一权力交给总统。类似的考虑推动了其他所谓独立机构的创建，其中一些机构的历史比美联储还要久远。然而，没有一个机构在维护独立性的结构防范上，在多年来国会明确赋予的职责之广上，可与美联储相提并论。
美国联邦储备系统是自给自足的，运营收入充足。
7名理事会成员的任期为14年，只有在“有理由”的情况下，他们才能被免职。
主席作为理事会成员之一，任期为4年。
12家具有运营和一些政策职责的储备银行分布在全国各地。这种模式在今天看来有点儿奇怪，但在1913年，它在政治上是明智的。
这12家地区性储备银行的行长由每家银行的董事任命，并经美国联邦储备理事会批准。美国联邦储备理事会任命每个区域性储备银行董事会九名董事中的三名董事，其余六名董事由私人“成员银行”选出，但要求他们代表各种利益和经验。
这些在外表上看都很复杂。当一起吃饭的同伴天真地问“你是做什么的”时，你很难解释清楚。人们很容易想对其组织结构进行修补。我们真的需要12家储备银行吗？它们目前的布局（包括密苏里州的两家）合理吗？从技术上讲，单个储备银行仍由受美联储监管的私人成员银行所有，这在政治上不是很尴尬吗？美国政府问责局应该“审计”美联储，这一经常被提及的建议是否恰当？
我们每个担当过重任的人，对什么样的组织变革是合乎逻辑的都有自己的想法。但变革可能很快会成为一种威胁——一个“修补匠”邀请另一个“修补匠”。在看似无害的改革提议之下，其实隐藏着别有用心的动机。
国会中一些人经常要求政府问责局对联邦储备理事会和联邦公开市场委员会进行审计，真正意图是明确的。它不是监督业务效率和确保准确核算支出。联邦问责局已经对美联储的支出进行了审计，并私下对地区性联邦储备银行的支出进行了审计。不如说，这是一种对政策施加影响的游戏。
需要关注的大型的组织问题确实出现了，这不仅仅是对美联储而言，而是对所有参与银行和金融监管的机构而言。权力重叠、政策有时前后矛盾的一系列金融机构，都是“历史的意外”。货币监理署是在内战期间批准成立国民银行体系时成立的。1933年，在大萧条期间银行业崩溃后，州立特许银行受到联邦存款保险公司的监管。创建之初，美联储对其成员银行（无论是全国性的还是国家特许的）拥有同样的权力。直到20世纪70年代，它才获得了对所有银行控股公司的监管权。如今，这些公司拥有大型银行的所有权。美国证券交易委员会拥有监管独立投资银行的权力，即使是在银行控股公司内部，它也保留着对经纪人与代理商职能进行监管的职责，并对类似银行的货币市场基金进行监管。美国证券交易委员会和美国商品期货交易委员会都监管衍生品。保险公司受国家监管。包括对冲基金在内的一系列新金融机构都没有指定的监管机构。
谁在监督全局？在2008年金融危机之前，最诚实的答案是：没有人。由于在货币政策、银行控股公司和总体金融稳定方面的职责性质，美联储有时承担或试图承担主导角色，但这取决于特定的个性和兴趣。
在某种程度上，目前的答案是联邦稳定监督委员会，它于2010年创立了《多德-弗兰克法》。在财政部长的支持下，它旨在促进金融机构之间的一致性以及合作，但效果不太好。加强共同规则制定的努力是有价值的，但力度不够。重要的是，传统银行主导金融市场时所建立的监管体系，与现代金融的关键要素，即由交易、证券化和衍生品驱动的公司完全脱节。新的信贷实体履行类似银行的职能。企业债务水平正在不可逆转地上升，超出了现有监管的范围。
据我所知，没有任何机构主管、银行家和其他经验丰富的参与者不相信目前的体系存在严重的重叠和缺陷。它在监督和执行方面的过度和不一致，使金融系统容易受到操纵和崩溃。意识不到财政部长保尔森、盖特纳和主席伯南克在应对金融危机时的挫败感的人，是无法读懂他们的悲叹的。
那么该怎么办呢？尤其是我们该如何对待美联储？它在法律和实践中负有最广泛的责任。它独自管理货币政策，控制货币供应和影响利率。它直接参与了庞大的政府证券市场。为实现其政策目标，它几乎不受限制地进行买卖。它对大型银行控股公司拥有直接的监管权。它与外国货币政策和监管机构保持联系。在紧急情况下，它可以集结大量资源。
美联储在银行业和金融市场的参与范围，以及它被国会和公众视为“金融稳定的守护者”这一简单事实——使美联储的职责实际上已经超出了法律明确列出的职责范围，这是很自然的。
无论是在华盛顿，还是在地区性储备银行，美联储的人员配备都出现了增长，而且应该出现增长。这种增长已经超出了商业银行的监管范围，更广泛地对金融体系进行了监管。但是，非正式的监督，无论多么胜任，都不能等同于明确的职责和权威。美国联邦储备理事会领导层，无论是理事会还是地区性储备银行，有时都不情愿——甚至是反对——承担可能会削弱货币政策主要职责的监管努力。
美联储前主席珍妮特·耶伦的一则逸事再次说明了这一点。在对政府调查金融危机的证词中，她被提醒，作为旧金山联邦储备银行行长，她曾对次级抵押贷款的蔓延表示担忧。旧金山是一个热点地区，因此耶伦女士在相对较早的阶段就关注到在其他地方未被注意到的信贷过剩，这或许是很自然的。这也证明了地区性储备银行的重要性。
问题自然就来了：“你对此做了什么？”简言之，答案是旧金山联邦储备银行没有权力。那么华盛顿的美联储呢？它也没有注意到这一点，即使耶伦和其他一两个内部人士（悄悄地）提出了这个问题。这些活动不是发生在美联储监管下的银行控股公司吗？是的，但通常是在非银行部门，如经纪自营商，这些领域的主要监管者是其他机构。
2010年11月，耶伦在接受金融危机调查委员会工作人员采访时解释道：“我们关注的是银行体系，我认为我们没有充分关注整个金融体系的风险。”
好吧！没过多久，次级抵押贷款就倾覆了整个金融体系！
作为奥巴马总统经济复苏顾问委员会主席，在讨论监管改革中，我有一席之位。我多次亲历金融危机，除了一致认同的需要更高的商业银行资本标准、对金融市场的广泛监管、由监管者来有序解决或关闭破产银行，并符合最终清算的要求，我有两个特别需要优先考虑的问题。
最有名的是所谓的“沃尔克规则”，它针对的是银行的自营（即非客户驱动）交易。这个简单的想法是，受益于联邦安全网保护的机构，不应该利用来之不易的公众的广泛理解和支持去进行投机。在危机期间，安全网的既定作用已经远远超出了为零售存款提供保险、为有偿付能力的银行提供美联储贴现。例如，问题资产救助计划允许财政部使用纳税人的钱来稳定金融机构，甚至是汽车行业。新规则将通过非正式监督来充实内容，前提是五个相关机构可以就必要的法规达成一致。
政治现实是，每个机构都有自己的领导、员工、选区和国会委员会监督，每个机构对监督和执行都有不同程度的紧迫感。就沃尔克规则而言，经过五年时间，各方才达成一致，通过了一个长达数千页的监管规定。
我的另一个贡献更简单、更直接。我觉得需要督促和装备美联储，以有效和持续地履行其对金融体系稳定性的广泛责任。为确保大家的注意力，我提议，总统应该指定，国会也应该确认，美联储七名理事会成员中的一名担任负责监管的副主席。他或她将通过一份关于金融体系状况的半年度报告，直接向国会负责。
对美联储主席来说，这可能有点儿尴尬。然而，制定规则和监督的责任将继续由主席和理事会整体承担。关键是，让一名董事会成员依法明确负责监管，应该能确保整个系统不致逃避监督责任。
过了很长一段时间，这个职位才有人。兰德尔·夸尔斯先生，我很想看看你是如何应对这项工作的。
更广泛和更根本的组织问题是，如何解决机构之间的重叠和空白问题。
沃尔克联盟发布了一份报告，列出了一种可能的方法。它将把金融系统的监督职能合并为一个实体，其董事会将包括每一个有关机构的代表。这个新实体可能由美联储负责监管的新副主席领导，或与之密切相关。为保持制衡，规则的制定（监管职能）可能由美联储主导，并接受联邦稳定监督委员会或其他机构的审查和评论。
显然，还可以考虑其他一些方法。在金融危机爆发之前，当时的财政部长保尔森试图制定一种在某些方面类似的方法，也取得了一些成功。金融危机后，英国让英格兰银行负责新成立的审慎监管局，实质上是将日常监管权与货币政策紧密联系在一起。其他方法在欧盟内部也存在争议。
关键问题是，中央银行应在多大程度上承担监督、监管和管理的全部责任。有效性和效率需要巩固，也需要考虑到获得各种观点和制衡的必要性。然而，由于中央银行的内在利益在于市场稳定，它的监管和监督职责的范围，以及其相对独立于政治压力，决定了它不能也不可能合理地退出积极参与。
英国的经验是一堂生动的示范课。大约20年前，为恢复英国央行的业务独立性，它的监管权被赋予了一个新的姊妹机构。实际的结果是，人们未能及时认识到潜在的市场过度行为，以及一家鲜为人知但十分激进的银行倒闭时金融体系的脆弱。这令人遗憾。
英国政府迅速改弦更张，将监管职能完全重新置于英格兰银行的职责范围内。
最近，一位朋友向我指出，迄今为止，美联储在主要联邦机构中几乎是独一无二的，其基本组织和职责目前没有受到特朗普政府的威胁。
我想，多年来，美联储实际上一直受到国会和总统的尊重。在人们对政府的信任度低得危险的环境下，美联储仍保持着极高的可信度。就此而言，它是一项国家资产。
它不是不可问责的。
它不是没有错误的。
它确实需要国会的关注，以确保它有能力对其职责保持负责任的、有效率的管理。
而且，它确实需要远离党派政治。
总之，在动荡时期，它仍然是国家的一项宝贵资产。
良好的政府
良好的政府——这是一个今天我们不常听到的短语。
如果我们听到这一短语，可能会想到罗纳德·里根的格言：“问题在于政府。”在结束这本书前，我可以非常肯定地说：我们引以为傲的民主政府，确实在各个层面都遇到了麻烦。
一次又一次的民意调查，已经传递出了这一信息。只有大约20％的人相信，联邦政府在大多数情况下会做正确的事情。国会在民意方面的表现更糟。甚至法院和媒体，所谓民主政府的第四部门，也名声不佳。
这不仅仅是民意测验和民众观点的问题。著名的公共行政教授保罗·莱特在为沃尔克联盟撰写的一篇论文中指出，自21世纪初至今，美国政府表现出了48次非常明显的问题，其重要性足以引起全国媒体的极大兴趣。他的例子包括，本来可以预测“9·11”袭击，但事前没能协调已知情报；无法对新奥尔良卡特里娜飓风做出有效反应；墨西哥湾石油钻井平台检查不充分；在我从事的领域，无法在2008年崩溃前明白和预见金融系统的脆弱性。自他2015年发表论文以来，这样的例子不胜枚举。
我明白，在我们生活的这个复杂、相互依存的世界中，一些管理失误是不可避免的。政策间存在冲突。政治——粗俗的选举政治——会影响政府管理。但莱特教授的仔细分析指出了一些令人痛苦的结论。随着时间的推移，问题的数量可能还会增加，这可能是因为政府试图做的超出了其资源和能力所能承受的。这一趋势似乎存在于各届政府，无论是共和党还是民主党。原因千差万别：政策有时会被误解，财政和人力资源不足，负责任的组织在结构和领导力上都很薄弱。
我们不应该也不能容忍扩大公共管理严重失误的记录——如果我们想恢复对政府的尊重和信任，以及对政府使命的尊重，就不能这样做。
罗纳德·里根在指出政府的失败，并认为其规模过大时，也隐晦地承认，政府实际上是必要的。他当然支持为国家安全提供资源，军队和情报机构在联邦预算中所占的份额巨大。他没有发起结束社会保障或某种形式的医疗保险的运动。他也不想关闭疾病控制中心和国家卫生研究所等机构，这些机构保护我们免受流行病的侵袭，并为识别、治疗和预防疾病所需的研究提供资金。
我们可以也应该讨论政府的规模、职责范围，以及哪些项目值得融资。我们还需要一个有效和公平的税收制度，来为我们认为所需要的项目买单。
这些都关系到政治进程。一旦它们被决定，就应当由行政和管理来实施。200多年前，亚历山大·汉密尔顿在他的《联邦党人文集》中指出：好的行政是好政府的关键。今天，不同以往的是：复杂性、迅速变化的技术、项目的多样性、政治和游说压力的强度等。
70年前，我父亲遇到的地方政府问题比较简单，他以为公共服务和做好本职工作为荣。作为一名工程师，他将政府视为一门科学，一门需要严格训练、专业知识和严明纪律才能成功实践的科学。他的这种方法论很好地服务于他所在城市的市民和纳税人。
美国政府——地方、州和联邦各级——花费了接近我们总经济产出的40％。如何识别我们的需求，以及如何有效地满足需求，这是一个巨大的挑战，它需要特殊的技能、复杂的技术，以及最重要的——良好的判断力。
为应对这一挑战，联邦政府如今雇用的人数与我1962年加入肯尼迪政府时的人数差不多。（与此同时，美国人口几乎翻了一番。国内生产总值和联邦支出已飙升至1962年的30多倍。）今天，政府的工作依赖于外购，或外包给私人企业和一些非营利组织，外包的项目既包括重复和常规的操作，也包括一些可以想象的最高的技术挑战——安全、空间、国民健康、环境等。
我们是否正在做我们能做的和必须做的，以合理地确保这些工作做得很好？
谁真正有能力判断哪些工作可以外包？哪些工作必须自己做？我们如何指导和监督成千上万的承包商？当然，这需要教育、经验，而且最重要的是，对把事情做好的关注和重视。以基础设施需求的直接挑战为例，我们对此说得很多，但做得很少。
我们应该建造或重建什么？良好的公共政策和效率的提高，需要在多大程度上依赖联邦、州、地方和私人的共同努力？我们有合适的经理人吗？他们接受过适当的培训和教育吗？
我们能对成本做出可靠的估计吗？我担心，答案往往是否定的。这并不是说，历届政府都没能在口头上表示改革的必要性。根据我的经验，尼克松总统强调“依据目标进行管理”，这是当时商业顾问的时髦做法。
卡特总统称赞“零基”预算。克林顿总统指派副总统戈尔进行一项更全面的“重塑政府”的工作。乔治·沃克·布什进行了一次重大的结构性努力，将相关机构合并为一个新的国土安全部，但未能保持胜任要求的领导力。
一个世纪前，我们没有民意调查。政府更小，职责范围更小。以今天的标准来看，当时的技术相当“原始”。但是，对政府的抱怨可以追溯到共和国的诞生。有时，腐败削弱了人们对公平和能力的信心。最终出现了回应，通常是在几届政府中传播。
1881年，詹姆斯·加菲尔德总统被暗杀，推动了公务员制度的改革。最早的独立机构可以追溯到19世纪。共和党人西奥多·罗斯福和民主党人伍德罗·威尔逊都对有效的政府持有强烈鲜明的观点，前者主要关注国家公园和反托拉斯政策等广泛问题，后者主要专注政府管理，尤其是美联储。20世纪30年代的新政，以及20世纪40年代末和50年代杜鲁门总统和艾森豪威尔总统授意下的赫伯特·胡佛，在很大程度上建立了我们今天的组织和人员结构。
学校尤其是大学在“良好的政府”中扮演着重要角色。公共管理项目激增，尤其是在国家资助的大学，但在一些最古老和最成熟的大学也是如此。哈佛大学、普林斯顿大学、耶鲁大学——常春藤联盟的三巨头——得到了大批捐赠，以发展它们自己的新项目。
可悲的是，几十年来发展起来的那种活力和主动性，今天已经消失了。大学捐款和教授职位更有可能用于政策问题的讨论，包括对外交和国际事务或社会项目利弊的讨论和辩论。国家教育政策、国际合作和其他具有挑战性的课题，吸引了学者和学生的关注。但单靠政策，无论其构思多么高明，都无法解决问题。
我的请求很简单。归根结底，好的政策取决于好的管理。这是我在2013年创立的无党派的沃尔克联盟的核心信条和使命。通过赞助公共管理方面的研究，通过将领先的公务员和行政管理专家聚集在一起，我们希望探索在联邦、州和地方各级培养更高效的政府的新方法。
幸运的是，有证据表明，公共服务的挑战对至少一小部分有才华的年轻人仍然具有吸引力，这些人要么在政府部门工作不久，要么刚刚开始计划和设计职业生涯。他们有一个共同的担忧。
是否有相关的培训项目？大学课程是否与新型需求相关？甚至，在所需的方法和人才方面是否存在共识？如何将包括大数据在内的新技术应用于管理问题？什么应该自己做，什么应该外包？鉴于今天的科技和生活方式，是否需要认真审视行政部门的架构？
在这本书的前面，我指出，对于我主持的两个国家公共服务委员会提出的实质性建议所得到的回应，我深感失望。在那些日子里，我们认为一场无声的危机正在酝酿。今天，我们所看到的危机已不再是平静的。
今天，在我们国家政治的喧嚣和愤怒中——政府信任遭受侵蚀，联邦、州和地方政府之间显然需要合作。技术引发了挑战——恢复人们对有效公共管理的兴趣，这一呼吁是否能得到回应？
展望
不能自拔地，我带着深深的忧虑结束了这本书。朝着开放的民主社会前进的浪潮——我曾经生活和服务的世界——似乎正在消退。
欧洲部分地区正在响应专制领导。拉丁美洲一些国家正在努力建立持续强大的民主国家，但仍承受着经济反复崩溃的负担。非洲和亚洲的巨大潜力经常被腐败这个“发展的毒瘤”削弱。可能最重要的是，亚洲大国们似乎决定建立新型的经济和政治模式。在美国国内，根深蒂固的经济、社会和文化分歧，已经侵蚀了人们对民主进程的信任。
对媒体和科学的攻击——实际上是对任何一种专业知识或既定事实的攻击——阻碍了我们的领导能力。环境和移民政策的关键问题，还没有得到根本解决。长期建立的贸易和国家安全机构，正日益受到威胁。
今天，也许是时候记住我们的国家曾经受到的挑战了。在我生命的90年里，我们经历了大萧条、世界大战、暗杀、在越南和中东等地的不必要的且效果适得其反的战争、恶性的种族关系、两位数的通货膨胀、恐怖袭击……
我的母亲于1990年去世，她活了将近100年。我记得，我在早些时候偶尔感到绝望时，曾向她哀叹：“我们引以为豪的国家将走向何方？为什么我们不能把事情做好？”
她对我的回答，仍然是唯一令人信服的答案：
“美国是世界历史上有着健全法律制度的民主国家。在200年的时间里，它经历了很多，却仍然存活了下来。回去工作吧。”
—End—
本文选编自《坚定不移》，部分文字已经过本号整理、编辑，标题为编者所加。版权归原出版机构所有。特别推荐购买此书仔细研读。选编不易，转载请遵守基本规则，务必注明原始来源和“勿食我黍”公号。不守此规矩的公众号，请勿复制。
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